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LOS PLANES DE DESARROLLO Y LA MODERNIZACIÓN DEL
ESTADO EN LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
Javier
Iguíñiz Echeverría (1)
Resumen de conclusiones
El propósito de estas notas es alertar a quienes están elaborando planes
de desarrollo en los departamentos del país sobre la importancia de que
se incluya en ellos tres componentes indispensables: la lucha contra la
pobreza, los planes de desarrollo económico y la institucionalización de
la concertación entre el Estado y la sociedad civil. Las consecuencias prácticas
de esta distinción son grandes pues la lucha contra la pobreza tiene que
darse en mayor o menor medida en todos los distritos del país. En
bastantes departamentos la política social tiene que tener un alcance
universal. Nos referimos al acceso de todas las personas a una nutrición,
salud y educación de calidad que facilite a las familias pobres ampliar
las estrategias contra la pobreza que pueden acometer y decidir con mayor
libertad entre ellas. El apoyo a esa lucha familiar no puede ser sino
inmediata.
Los planes de desarrollo, por el contrario, tienen que tener un cuidado
mas especial con la selección de zonas donde la viabilidad de ese
desarrollo es suficiente como para invertir recursos públicos o de la
cooperación internacional. La zonificación de los departamentos o de
territorios interdepartamentales según vocación productiva y potencial
competitivo es necesaria para retener lo mas cerca posible de sus lugares
de nacimiento a los jóvenes del país con el fin de que contribuyan a su
desarrollo. En ese sentido no abarca necesariamente todos los distritos
del país y promueve el fortalecimiento paulatino de ciudades intermedias.
Finalmente, la concertación de planes de desarrollo es condición de
legitimidad de las decisiones, de continuidad de las políticas sociales y
productivas, de influencia en las decisiones de los diversos tipos y
niveles de gobierno, de transparencia y seguimiento por la población.
Pretendemos aportar, junto a otros intentos en la misma dirección, nuevas
maneras de gobernar y de ejercer la ciudadanía en el Perú. Así la
representación política y la participación se enriquecerán y reforzarán
mutuamente.
Introducción
En la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLP) somos
particularmente sensibles a la incorporación de las exigencias y
urgencias de los pobres en los planes de desarrollo. Es, sin duda,
adecuado afirmar como lo estamos haciendo que los esfuerzos en la lucha
contra la pobreza deben asociarse en la mayor medida posible con procesos
de desarrollo económico de mediano y largo plazo y con la reforma del
Estado que faciliten la continuidad de dicho esfuerzo sea por el Estado o
por las familias o por la sociedad civil organizada para ese fin.
Sin embargo, hay que estar atentos a ciertos riesgos conocidos pero que en
el fragor de la elaboración de planes pueden pasar desapercibidos. El
principal de ellos, es el de colocar las más inmediatas y urgentes
demandas de los más pobres en un lugar secundario frente a los proyectos
de gasto público o privado más visibles y vistosos, y que ofrecen
mejoras significativos en la viabilidad de la actividad productiva de
algunos lugares y grupos sociales de los distritos y provincias. Es
especialmente importante seleccionar programas y proyectos de desarrollo
que además de elevar la productividad y competitividad de muchas
localidades faciliten un proceso democrático que sirva de límite a la
existencia de viejas y nuevas relaciones sociales de opresión y abuso. La
amplia base de los proyectos de desarrollo debe ser una de las principales
consecuencias de la concertación entre el Estado y la sociedad
civil.
La lucha contra la pobreza es también y quizá principalmente política.
Compatibilizar las propuestas del plan de desarrollo con las de la
modernización y reforma del Estado es una tarea de las Mesas pues lo que
se obtiene por un lado se puede perder por el otro. Si, por ejemplo, el
proyecto de desarrollo beneficia a unos pocos que a la vez detentan el
poder local e influyen desproporcionadamente en los funcionarios públicos
el efecto sobre la pobreza será muy probablemente transitorio e ínfimo,
las oportunidades abiertas a las nuevas generaciones no serán todas las
posibles y una proporción innecesariamente alta de los potenciales nuevos
líderes se alejarán de su tierra. La lucha contra la pobreza debe
“empoderar” a los pobres.
Hay que lograr, pues, un delicado balance entre las iniciativas contra la
nutrición, la enfermedad y la ignorancia por un lado, las que impulsan la
competitividad económica y las que diseñan y ponen en marcha una nueva
reforma del Estado.
La superación de la pobreza: un derecho de las personas
La superación de la pobreza humana supone en primer lugar tener la
oportunidad de sobrevivir, de vivir saludablemente y de vivir aprendiendo
a vivir civilizadamente con los demás. Para muchos millones de peruanos y
peruanas estas oportunidades no están todavía ante ellos y ellas o no
las pueden aprovechar. Es un derecho de cada uno de ellos y ellas
acceder a la supervivencia, a la salud y a la educación. Esto
objetivos son, ante todo, un fin en sí mismos, un derecho inalienable de
las personas, condición de existencia de una comunidad humana local o
regional.
En la medida en que para el logro de muchas cosas necesarias para la vida
es imprescindible adquirirlas en el mercado, la superación de la pobreza
también incluye el derecho a un mínimo de ingreso. La superación de la
pobreza económica es también un objetivo capital.
La pobreza es, en primer lugar, la pobreza de los pobres
La lucha contra la pobreza es, por sobre todo, lucha contra la pobreza de
las personas y familias y sólo en la medida en que ayuda a ese fin,
lo es contra la pobreza de grupos, clases, territorios, etnias, género, y
otras maneras de agruparlas. Una provincia puede ser pobre, pero lo es
porque la mayoría de sus habitantes lo son. Desde otro criterio, por
ejemplo, el del “producto per cápita” puede no ser pobre aunque todos
los habitantes de su territorio lo sean. Hay bastantes distritos así en
el Perú; ricos económicamente pero llenos de pobres. La descentralización
no debe servir para incrementar el poder de caudillos locales que
aprovechan de la autonomía obtenida para mantener o aprovecharse de la
pobreza y la ignorancia de sus paisanos.
Hay, sin embargo, objetivos que se deben conseguir para toda la
colectividad si es que se quiere que sean también logros individuales.
Por ello dependen mucho de la voluntad política y de la fibra moral de
los gobernantes locales y nacionales. Nos referimos, por ejemplo, a las
enfermedades transmisibles cuya incidencia sobre cada persona se enfrenta
tratando a todas. En otros casos, como la atención de la salud y a la
educación, se ofrecen colectivamente pues sólo así son económicamente
viables pero, además, el ejercicio de lo aprendido sólo se practica en
comunidad. El trato adecuado y el respeto mutuo se hace más intenso
cuanto más educados sean todos los miembros de una comunidad. No habrá
participación auténtica hasta que el nivel mínimo de nutrición, salud
y educación se eleve significativamente en muchos de nuestros distritos.
Incluir a los pobres en la elaboración de los planes de la colectividad
supone avanzar al mismo tiempo en esos frentes.
Los pobres: principales responsables de la lucha contra la pobreza
La lucha contra la pobreza es principalmente tarea de los propios
pobres y por eso las políticas públicas deben ayudarlos en primer
lugar para la implementación exitosa de sus estrategias familiares. La
política de lucha contra la pobreza debe atender las exigencias que
provienen de sus estrategias familiares para hacerlas lo menos duras y lo
más eficaces posible.
En vista de la falta de oportunidades económicas pero también del ansia
de muchos por ampliar su horizonte social esas estrategias incluyen desde
hace muchos años dos opciones de lucha: buscar un futuro mejor en
su localidad o transitoriamente en las cercanías, o ir emigrando
gradualmente a lugares más lejanos y de manera más permanente.
Especialmente en estos últimos casos, las familias se hacen
“transregionales” y la relación entre desarrollo económico de un
territorio determinado y el progreso económico de las familias se hace
menos estrecha.
Ayudar a los pobres a estar mejor dotados para acometer la tarea
del progreso familiar en cualquiera de los escenarios y actividades
escogidos es el objetivo principal de la lucha contra la pobreza. Eso
supone darle prioridad a la nutrición, salud y educación de calidad que
permitirá tanto el desarrollo en la propia tierra como en otras.
La lucha contra la pobreza se libra a lo largo de toda la vida pero
el punto de partida es decisivo. El cuidado de las madres y las niñas y
niños en su más tierna infancia puede determinar el éxito tanto de las
estrategias familiares como las del sector público y privado. Puede también
determinar el futuro de otras regiones del país. La lucha que librarán a
lo largo de su vida muchos de los niños y niñas que nacen en una
localidad tendrá lugar en otras ámbitos del país. “Enviar” niños y
niñas saludables a otros lugares del país es promover el desarrollo en
esos lugares.
Pero además, del mismo modo que la vacunación de una persona contra una
enfermedad transmisible ayuda a todas a ser más saludables, la atención
de la salud y la educación de las niñas y de los niños ayudarán a
muchos otros con los que estudiarán, competirán deportiva o artísticamente
y trabajarán a salir adelante. Un promedio alto de desarrollo humano en
un lugar posibilita que más puedan llegar a la excelencia. Los pueblos y
sus territorios progresan o se detienen por racimos.
Las políticas y planes de desarrollo
Señalado lo anterior, con la política de desarrollo descentralizada se
trata de aumentar la probabilidad de que el escenario escogido para
progresar, sobre todo por los jóvenes, sea su propia tierra. Eso se logra
por medio del aumento de las oportunidades existentes en ellas, del
aumento de la demanda de trabajo, pero también de una educación que
cultiva el aprecio por lo local. Se trata, pues, de hacer relativamente más
fuerte que hasta ahora la opción de quedarse en su distrito, o sino en su
privincia o en su región. Esto supone la zonificación u ordenamiento
territorial.
Las políticas públicas y las iniciativas de las ONGs, cooperación
internacional y otras instituciones contra la pobreza tienen que
contribuir a que las personas y familias puedan generar nuevas
oportunidades para ellos mismos, o encontrarlas y estar
preparados para aprovecharlas. En otros términos, tiene que haber a
la vez una política de demanda de trabajo (inversión, empresa) y de
oferta de trabajo (educación y calificación).
Una política descentralista no puede pretender llegar a retener a
cada persona en su distrito de origen. Debe, más bien, intentar retener
la mayor cantidad posible de población en un ámbito descentralizado pero
más amplio. La región tiene que ofrecer las primeras oportunidades a
quienes dejan su distrito o su provincia en busca de progreso. Eso
aumentará la probabilidad de retener a una mayor proporción de la
población más emprendedora. Por eso son importantes los planes de
desarrollo. regionales y provinciales. Pero, más importante aún, esos planes deben abrir
opciones de trabajo y educación de calidad a los más pobres que
son quienes más a menudo tienden a migrar temporalmente o permanentemente
pero a lugares más o menos cercanos y culturalmente familiares.
Tanto por la escasez de recursos como por las diversas desventajas
existentes en muchas localidades los proyectos de desarrollo productivo en
los distritos y provincias abarcan en general a relativamente pocas
localidades y en ellas incluyen directamente a un porcentaje bastante
reducido de la población. Aparte de la ineficacia para reducir la pobreza
en esos casos, el riesgo de reforzar viejas o nuevas relaciones de poder
local opresivas es grande y el de contribuir a una mayor salida de
potenciales líderes locales también.
La extensión del minifundio y de la parcelación sobre todo en áreas de
secano de la sierra hace imposible el desarrollo económico de cada
localidad. Los proyectos deben ser seleccionados de acuerdo a la amplitud
y duración de sus potenciales efectos benéficos.
Incluir en los proyectos de desarrollo al campo y al patrimonio cultural
en la mayor medida posible es una condición necesaria para el logro de
una descentralización con creciente viabilidad.
La lucha contra la pobreza es política y moral
No basta lograr alimento o atención a la enfermedad; finalmente, la
continuidad de esa nueva situación depende de si se tiene el poder de
exigirlo y éste depende a su vez de la conciencia que el y la pobre
tienen de los propios derechos como ciudadanos. La conciencia moral de una
comunidad es la que está a prueba en estos ensayos de participación
democrática.
Además, estar alimentado, saludable y educado puede llevar la frustración
si es que no se puede “ejercer” esa fortaleza biológica y esa educación
porque las responsabilidades políticas o sociales de la comunidad local o
provincial están monopolizadas por algunas familias de “notables”.
La política contra la pobreza no se detiene, pues, en la alimentación o
en los ingresos por trabajo o como productores. La pobreza es la restricción
inncesaria que una persona tiene para ejercer lo que sabe, lo que la nace
hacer por vocación, lo que le permite obtener el reconocimiento y aprecio
de sus paisanos. La pobreza es, en última instancia, una restricción a
la libertad. No a la libertad para comprar sino en el sentido más amplio
que hemos sugerido en la frase anterior. La lucha contra la pobreza tiene
que preocuparse por lo que las personas pueden, si desean, hacer de
valioso con esa educación, con esa alimentación, con los ingresos que
han logrado adquirir. El Estado en todos sus niveles tiene la
responsabilidad de promover lo que sus ciudadanos consideran conveniente
hacer y no sólo disuadir y sancionar a quien viole la ley.
La reforma del Estado es una de las que puede abrir o cerrar oportunidades
para ejercer esa libertad incluído el liderazgo o la voluntad para
participar democráticamente sencillamente como vecino o vecina en las
decisiones de la localidad. Si la lucha contra la pobreza es la prioridad
efectiva de los gobiernos, dicha lucha debe expresarse en el diseño y en
la estructura estable del Estado. Las propuestas de concertación que la
MCLP ensaya no son relevantes como apéndices de la concertación en
general y deben ser vistas como experimentos con potencialidad para
constituirse en cambios institucionales que alteren la manera de
gobernarnos en los pueblos del Perú.
La propuesta que emerge del ejercicio de la concertación que se ha
experimentado es todavía incompleta y muy preliminar pero sugiere una
manera de gobernar que se basa en una combinación de subsidiariedad y
participación en la concertación de metas, planes y prioridades. No sólo
las instancias de “arriba” ceden atribuciones y recursos a a quienes
pueden ejercerlos sino que es desde la concertación entre el Estado y la
sociedad civil, incluidas las comunidades campesinas, que se reivindica el
derecho a autogobernarse democráticamente. Las mesas departamentales,
provinciales y distritales deben autoreflexionarse para detectar fórmulas
de ejercicio de gobierno que los potencien y “empoderen” a los pobres.
La autoridad política correspondiente, gobierno distrital, provincial
debe recibir todas las atribuciones y recursos que esté en condiciones de
ejercer a cabalidad pero también debe someterse a las instancias de
concertación de su ámbito de gobierno. La exigencia de concertar con la
sociedad civil reduce la posibilidad de la arbitrariedad y de la
“libertad” para tomar decisiones pero a cambio, la autoridad elegida
gana poder hacia arriba al representar no sólo a los votantes sino a
quienes están diariamente involucrados en la concertación.
Las instancias superiores de gobierno recibirán demandas ya
consensuadas y priorizadas lo que reduce el riesgo de la avalancha de
pedidos sin criterio y banderas de políticos irresponsables, pero serán
demandas que vienen con mayor peso y exigencia de atención. Sería la
reducción de los estilos tradicionales de clientelismo y prebenda.
Hasta ahora, las MCLP trasladan “hacia arriba” lo que dicha concertación
ha consensuado desde el nivel departamental del diseño del gasto para el
presupuesto del 2003. Faltaría establecer aquello que debe ser ejecutado
por el gobierno local que participa en la propia mesa y lo que debe serlo
por instancias superiores por la naturaleza de la actividad o por los
recursos involucrados.
Muchas experiencias de autogobierno están ocurriendo en el país;
recogerlas y evaluar su potencialidad como fórmulas alternativas de
ejercicio racional y responsable de gobierno es una tarea para la cual los
miembros de las MCLP están especialmente dotados.
Conclusiones
La lucha contra la pobreza debe incluir tanto las zonas
con poca vocación productiva como las que sí lo tienen. En ambas deben
impulsarse políticas universales y, para ello gratuitas y organizadas de
acuerdo con la cultura de la población, de nutrición, salud y educación.
Los planes de desarrollo deben incluir de todos modos las exigencias de
alimentación, salud y educación, todos de calidad que demandan con
urgencia quienes están en situaciones de extrema pobreza y viviendo en
lugares muy alejados. Este es un fín en sí
mismo de la política social contra la pobreza y una evidencia de
la conciencia moral de una comunidad.
Estos elementos del desarrollo humano básico son la condición necesaria
para generar una sociedad más democrática en las provincias y distritos.
Sólo así se revertirá la reproducción o reforzamiento de viejas o
nuevas estructuras de desigual y abusivo poder local y regional.
Sin este elemento de desarrollo humano básico, los otros elementos de un
plan, como son el económico, el político, el ecológico o, en general,
el cultural tienen mucho menos viabilidad.
La amplitud de los proyectos de desarrollo económico debe contribuir a
esa democratización de las relaciones sociales y las obras de
infraestructura priorizadas deben serlo en base a la amplitud de sus
efectos sociales.
Notas
(1) Asesor del Presidente de la Mesa de concertación para la
lucha contra la pobreza (MCLP). El autor agradece a Mario Sarabia y Carmen
Lora por los comentarios a la primera versión. Este trabajo no pretende
ser definitivo y busca
contribuir a lo que el título indica en el actual ejercicio de elaboración
de los planes concertados de desarrollo departamental.
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