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PROYECTO DE LEY MARCO DE DESCENTRALIZACIÓN
Aportes para el debate legislativo (Piura, Mayo 1996)
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PROPUESTA REGIONAL CAMARA DE COMERCIO DE
PIURA GRUPO PROPUESTA CIUDADANA
Piura, Octubre de 2,000 |
El Seminario
Internacional "Descentralización: Agenda 1996" que
se realizará en Piura el 24 y 25 de mayo tendrá particular significado
en la agenda de descentralización que será debatida en el Congreso de la
República durante el mes de junio. En primer lugar, los aportes de los
participantes y expertos latinoamericanos y nacionales permitirán
reubicar el proceso de descentralización política-territorial a
implementar en el Perú y sus esperados alcances dentro del marco de
modernización económica de reforma del Estado en curso en la mayoría de
los países de nuestro subcontinente. En segundo lugar, este seminario ha
sido el objeto de una larga preparación en Piura mismo donde Alcaldes e
Instituciones han debatido en sucesivas oportunidades el futuro económico
y democrático de las sociedades regionales y locales. En tercer lugar,
los autores de los tres Proyectos de ley publicados recientemente en el
diario oficial "El Peruano" difundirán sus respectivas
propuestas y recibirán las observaciones y los aportes de los
participantes.
Este Seminario es
precisamente la oportunidad para que iniciativas, como el presente aporte
legislativo Marco de Descentralización que estamos publicando, se
expongan y alcancen a la Comisión de Descentralización del Congreso para
enriquecer el debate con propuestas consensuales e interinstitucionales
que vienen desde la periferia territorial política del país.
Desde agosto del
año pasado (1995), un grupo plural de profesionales de los sectores
público y privado comprometidos con el devenir del desarrollo de la
Región Grau, difundió las conclusiones de los Talleres de Prospectiva
Regional "Propuesta par el desarrollo de la Región Grau:
Desafíos y Orientaciones Estratégicas". Este grupo denominado Grupo
Iniciativa sustenta la necesidad y posibilidad de encarar el desafío
central definido como: "Mejorar el bienestar de la sociedad regional
a través de un desarrollo empresarial diversificado, solidario,
conciencia ambientalista, moderno, competitivo, y de una dinámica de
gobernabilidad democrática, descentralizada y eficaz" (las
cursivas son nuestras) Su hipótesis de partida señala " que un
mejor aprovechamiento de los recursos y posibilidades de la región por
sus habitantes, una efectiva autonomía en la disponibilidad de medios
económicos, un mejor grado de organización socio-política regional y
local, y una adecuada articulación con el entorno nacional e
internacional pueden tener impacto sobre la orientación de los procesos
de transformación en curso para avanzar en la consecuencia de objetivos
deseables y factibles".
Las propuestas del
Grupo Iniciativa fueron puestas en consideración de los congresistas de
origen regional y de las principales instituciones públicas y privadas de
Piura en sucesivas reuniones de trabajo y eventos públicos durante 1995.
Uno de los principales resultados de este proceso fue el común interés
por llegar a un consenso en torno a las necesarias reformas que debería
comprender el proceso de descentralización nacional establecido por la
Constitución. El de 13 de febrero del presente año, 13 Alcaldes y
representantes de 18 Municipalidades de Piura, participantes del
Conversatorio "Gobiernos Locales, Desarrollo y
Descentralización" realizado en el auditórium de la Cámara de
Comercio y Producción de Piura, solicitaron que el mencionado Grupo
elaborará una propuesta legislativa sobre Descentralización que
incorpore los aportes debatidos en dicho conversatorio. En esa perspectiva
tomando como base los tres Proyectos de Ley presentados por los
Congresistas Samuel Matsuda, Luz Salgado y Daniel Estrada y los aportes
recibidos, se elaboró un primera versión, la que se presentó el 28 de
marzo a las principales instituciones públicas y privadas de la
provincias de Morropón en Chulucanas durante el Conversatorio organizado
por el Concejo Municipal Provincial de esta jurisdicción. Con los aportes
recibidos en este evento se reelaboró una nueva propuesta que constituyo
el punto de agenda único de la Reunión Interinstitucional del viernes 10
de mayo convocada por el consorcio Propuesta Regional y la Cámara de
Comercio y Producción de Piura, cuya acta esta transcrita en la
introducción de la presente Propuesta Legislativa.
La
descentralización política-territorial es un proceso de transferencia de
autoridad, capacidades y recursos del gobierno central a los gobiernos
regionales y locales que tiene por objetivo el desarrollo integral del
país. Tal como lo establece nuestra Constitución Política (Artículo
43) el gobierno es unitario, representativo y descentralizado. Lo que
marca una sustantiva diferencia con los procesos de desconcentración
administrativa que consisten en una delegación de funciones y creación
de instancias dependientes a niveles menores de la escala nacional con el
objetivo de mejorar la eficiencia de la gestión pública.
De allí que en el
debate legislativo sobre la descentralización es de suma importancia la
participación de los Concejos Municipales, de las instituciones de la
sociedad civil, de los empresarios y ciudadanos en general dado que se
delimitarán la naturaleza, competencias y recursos de cada nivel de
gobierno (central, regional y local) y se decidirán las reglas del
ejercicio de gobierno del Consejo de Coordinación Regional. Estas
definiciones y decisiones son vitales para las posibilidades de futuro
económico y democrático del país, las regiones y los municipios. El
centralismo en la toma de decisiones políticas, administrativas y de
inversión pública ha sido hasta ahora uno de los principales candados
que cierra el círculo vicioso del estancamiento socio-económico que
atraviesan la mayor parte de las regiones del interior del país.
Esperamos que la Agenda de Descentralización a la orden del día marque
un cambio sustantivo.
Oscar Iturrino Casso (Cámara de Comercio)
Jorge Vera Tudela (Grupo Iniciativa)
Rolando Ojeda Seminario ( Consorcio Propuesta Regional)
SECCION PRIMERA PROPUESTA LEGISLATIVA MARCO DE DESCENTRALIZACION
En la ciudad de
Piura a los diez días del mes de mayo del mil novecientos novena y seis,
siendo las 9:30 horas de la mañana, se reunieron en el auditorio de la
Cámara de Comercio y Producción de Piura, los representantes de las
instituciones que firman la presente acta para analizar, debatir y aprobar
la "Propuesta Legislativa Marco de Descentralización" elaborada
por el Grupo Iniciativa.
Luego de la
presentación de los objetivos y la naturaleza de esta reunión a cargo de
los señores Oscar Iturrino Casso, Presidente de la Cámara de Comercio y
Producción de Piura, Rolando Ojeda Seminario, Presidente del Consorcio
Propuesta Regional, y Mario Alvarado Tabacchi, representante del Grupo
Iniciativa, se pasó al análisis, debate y perfeccionamiento de la
propuesta. Esta se analizó dentro de los alcances y del espíritu de la
Constitución Política del Perú de 1993 vigente. Se puntualizó que la
propuesta es de carácter y perspectiva nacional desde la experiencia y
visión de la Región Grau. Esta Propuesta Legislativa Marco de
Descentralización perfeccionada será presentada a la Comisión de
Descentralización del Congreso de la República que preside el
congresista Samuel Matsuda en ocasión del Seminario Internacional "
Descentralización: agenda 1996" que se realizará el próximo 24 y
25 de mayo en la ciudad de Piura.
Una vez analizada
y debatida la propuesta se perfeccionó varios artículos por consenso. En
su nueva redacción, siendo las 2:35 de la tarde se autoriza a la
Comisión organizadora de esta Reunión Interinstitucional sobre
Descentralización para que en nombre de las instituciones participantes
sea presentada y publicada como propuesta que debe formar parte del debate
nacional y del que se realice en el Congreso de la Republica.
La presente " Propuesta Legislativa Marco de Descentralización"
a la que se ha llegado por consenso es presentada por los representantes
de las 23 instituciones de la de la Región Grau que participaron en esta
reunión:
Consorcio Propuesta Regional: Rolando
Ojeda Seminario, Presidente
Cámara de Comercio y Producción de Piura: Oscar
Iturrino Casso, Presidente
Grupo Iniciativa: Jorge
Vera Tudela Guembes, Coordinador; Marlene Castillo, Mario Alvarado,
Francisco Espinoza, David Ordinola y Hernán Carrasco, miembros
Concejo Provincial de Piura: Jorge
Reusens Campodónico, regidor
Concejo Provincial de Sullana: Lorenzo
Alvitez Velezmoro Director de Presupuesto y Planificación
Universidad Nacional de Tumbes: Ricardo
Noblecilla Morán, Jefe de la Oficina General de Investigación, y Pedro
Lavalle Dios, jefe de la oficina General de Planificación
Universidad de Piura:
Pedro Mendoza Guerrero, vice- rector
Colegio de Economistas de Piura: Lucio Arana Sánchez, Decano
Colegio de Ingenieros – Filial Piura: Manuel Asmat Asmat, Decano
Colegio de Biólogos: Roque Rojas Babilonia Decano
Colegio Medico del Perú- Filial Piura: Justo Ruiz Purizaca, Presidente
Consejo Regional VII
Asociación de Colegios Profesionales de Piura y Tumbes: Pilar Alama
Salazar, representante
Federación Médica del Perú- filial Piura: Elizabeth Vilchez Obando,
Asesora
Cámara de Comercio e Industria de Talara: Francisco Arévalo: Primer Vice
Presidente
Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA): Maximiliano
Ruíz Rosales, Director del Programa de Desarrollo de la Gobernabilidad
Local
Central Peruana de Servicios (CEPESER): Javier Monroe Morante,
representante
Centro Pirwa: Luz Gallo de Ruíz, representante
Centro Ñariwalac: Carmen Mendoza Gálvez, Directora
Red de Promoción de la Mujer: Edita Herrera Calle, representante
Intermediate Technology Development Group (ITDG): Julio Oliden M., Jefe
Proyecto, Piura
Instituto de Desarrollo Regional del Norte (IDERN): Humberto Correa
Cánova, Director
Diario "Correo" Jaime Godos Curay, periodista
PROPUESTA LEGISLATIVA
TITULO I
NATURALEZA DE LA LEY
CAPITULO UNICO
Artículo 1. La
presente ley de desarrollo constitucional, del Capitulo XIV del Titulo IV
de la Constitución Política del Perú, fija las normas generales que
orientan el procesos de descentralización del país y regula, en forma
general, su ejecución gradual e integral y su funcionamiento
descentralizado en lo político, económico y administrativo a nivel
nacional, regional y local.
Artículo 2. El
poder Ejecutivo en el gobierno central, las regiones y las municipalidades
en el descentralizado ejercen sus funciones y atribuciones en forma
desconcentrada de conformidad con la Constitución, la presente Ley y sus
respectivas leyes Orgánicas, asegurando la presencia del Estado en toda
la nación. Los municipios distritales constituyen la célula base de la
descentralización del país y de la planificación del desarrollo
provincial. A su vez, los municipios provinciales constituyen la base de
la planificación del desarrollo regional y las regiones el organismo
intermedio de gobierno entre el nivel central.
Artículo 3. La
descentralización se realiza a través de las regiones y las
municipalidades, cuya jurisdicción se extiende sobre los territorios de
sus regiones y municipios, respectivamente. Las regiones y las
Municipalidades están representados por su presidente y por su Alcalde,
respectivamente, ambos elegidos por voto directo, universal y secreto por
el periodo de cinco años: La autoridad que ejercen es la de mayor rango
en su jurisdicción, después de los mandatarios elegidos por la nación.
TITULO II
DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION
CAPITULO UNICO
Referencias
Constitucionales:
Art. 43: (...)
El Estado es uno e indivisible.
Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado y se organiza
según el principio de la separación de poderes.
Art. 188: (...) La descentralización es un proceso permanente que tiene como
objetivo el desarrollo integral del país.
Art. 189: (...)
El territorio de la republica se divide en regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno
unitario de manera descentralizada y desconcentrada.
Disposiciones finales y transitorias:
Séptima:
El primer proceso de elecciones generales que se realice a partir de la
vigencia de la presente Constitución, en tanto se desarrolla el proceso
de descentralización, se efectúa por distrito único.
Octava: Las disposiciones de la Constitución que lo requieran son materia de
leyes de desarrollo constitucional. Tienen prioridad:
1. Las normas de
descentralización y, entre ellas, las que permiten tener nuevas
autoridades elegidas a más tardar en 1995.
Normas de Desarrollo Constitucional:
Artículo
4.- La descentralización tiene como fin el desarrollo integral y
sostenible del país, de las regiones y los municipios, es decir,
contribuir al logro de un crecimiento económico con equidad, bienestar
social sin discriminación de género, preservación ambiental y
diversidad cultural en el conjunto del país que comprometa la
participación ciudadana y la concertación institucional de los sectores
público y privado.
Artículo 5.- Las
Regiones y las Municipalidades, en el marco del gobierno unitario,
descentralizado y representativo, contribuyen a preservar la unidad y el
carácter democrático del gobierno y la indivisibilidad del Estado y
promueven el desarrollo descentralizado y equilibrado del país y de sus
respectivas circunscripciones.
Artículo 6.- La descentralización consiste en la transferencia de
autoridad y competencias políticas, económicas y administrativas así
como recursos del Gobierno Central a las Regiones y a las Municipalidades
para garantizar la autonomía que les confiere a la Constitución.
Artículo 7.- La descentralización comprende la reestructuración
de los sectores que integran el Poder Ejecutivo, conforme al rol del
Estado previsto en la constitución Política del Perú, y a las
competencias descentralizadas establecidas en esta Ley. Los sectores
productivos, de servicios sociales básicos y de infraestructura son
objeto de descentralización. No se descentralizan los sectores Economía
y Finanzas, Defensa, Interior y Relaciones Exteriores.
Artículo 8.- Los poderes Legislativo y Judicial y los Organismos
constitucionales Autónomos, en sus respectivas competencias adopten
medidas de descentralización o desconcentración que permitan el
ejercicio de los derechos de participación y control ciudadano.
Artículo 9.- La descentralización comprende la progresiva
descentralización del ingreso y del gasto fiscal.
Artículo 10.- La descentralización comprende la creación del
distrito electoral múltiple sobre en base a la conformación de las
regiones.
Artículo 11.- El ámbito de jurisdicción de las Regiones y
de las municipalidades comprende sus respectivas circunscripciones
territoriales.
Artículo 12.- Por Ley se definen los criterios para calificar los
proyectos de inversión pública como nacionales, regionales o locales a
ejecutar por el respectivo órgano de gobierno. Cada órgano de gobierno
– central, regional local – ejecutará el proyecto de inversión que
le corresponda, ninguno puede sustituir a otro ni duplicar las funciones
que le señala la Ley, a no ser medie encargo por convenio.
TITULO III
DE LAS REGIONES
CAPITULO I: NATURALEZA, FINALIDAD Y CONSTITUCION
Referencias constitucionales:
Art. 190: Las regiones
se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes
a uno o más departamentos colindantes. Las provincias y los distritos
contiguos pueden así mismo integrarse o cambiar de circunscripción. En
ambos casos procede el referéndum, conforme a Ley.
Normas de Desarrollo Constitucional:
Artículo 13.- Las regiones como órganos de gobierno descentralizado que
emanan de la voluntad popular tienen por finalidad orientar y promover el
desarrollo regional, acorde a los objetivos y lineamientos del desarrollo
nacional, con el concurso y la participación de la población y de las
instituciones de la sociedad civil regional.
Artículo 14.- Las regiones
tienen personería de derecho público, autonomía política, económica y
administrativa. Como tales cumplen funciones legislativas y ejecutivas de
gobierno en su respectiva jurisdicción en materia de promoción del
desarrollo sostenible y equilibrado de la región.
Artículo 15.- Cada Región se crea por Ley siempre y cuando
haya resultado favorable el referéndum que la Constitución establece. Se
propiciará la constitución de Regiones que tengan una capacidad
económica no menor del 4% del Producto Bruto Nacional y comprendan
ámbitos integrados natural, cultural y económicamente.
CAPITULO 2:
COMPETENCIAS REGIONALES
Referencias
constitucionales:
Art. 197:
Las regiones tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
Les corresponden, dentro de su jurisdicción, la coordinación y
ejecución de los planes y programas socio-económicos regionales, así
como la gestión de actividades y servicios inherentes al Estado, conforme
a ley. Sus bienes y rentas propias se establecen en la ley. Las regiones
apoyan a los gobiernos locales. No los sustituyen ni duplican su acción
ni su competencia.
Normas de Desarrollo Constitucional:
Artículo 16.- Las regiones tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Son competentes dentro de
su respec6tiva jurisdicción en las siguientes materias:
1. Legislar en las
materias que le delegue el Congreso de la República, emitir normas
regionales dentro del marco jurídico nacional y ejercer el derecho de
iniciativa legislativa en los asuntos de su competencia.
2. Planificar promover el desarrollo regional integral y sostenible y
definir las prioridades de inversión pública sectorial y multisectorial
en concordancia con las Estrategias de Desarrollo Nacional y Regional de
largo y mediano plazo, mediante mecanismos de concertación entre la
Región y las Municipalidades y entre los sectores público – privado.
3. Aprobar y
ejecutar el Plan de Desarrollo Regional, el Programa de Inversiones
Quincenal y Anual, el presupuesto de la Región y La Memoria Anual que
incluirá los Estados Financieros.
4. Gestionar y
coordinar las actividades y servicios del gobierno central en los sectores
productivos, culturales, sociales, de defensa civil, prevención de
desastres, protección y recuperación ambiental, uso sostenible de
recursos naturales, infraestructura y científico-tecnológico y de
información, en armonía con las competencias regionales.
5. Ordenar y
acondicionar el territorio regional con infraestructura de apoyo
productivo que propicie competitividad económica, integración social y
sostenible ambiental regional.
6. Promover y
fomentar el ahorro y la inversión pública y privada en concordia con los
objetivos de desarrollo económico regional.
7. Complementar
las acciones municipales y gestionar programas de fortalecimiento
municipal a pedido de los concejos municipales.
8. Celebrar convenios con personas jurídicas y concertar crédito interno
y externo según ley.
9. Administrar sus
bienes y rentas y las que le fueran dadas por encargo y transferencia.
10. Otras materias
que determine la ley.
Artículo 17.- Las regiones establecerán mecanismos de
participación de la ciudadanía y de las instituciones privadas en la
formulación, ejecución y evaluación de los Programas de promoción del
desarrollo. Se alientan la concertación de intereses públicos de la
Región con los intereses privados cuando esta se efectúa por escrito y
cuenta con la aprobación del Consejo de Coordinación Regional tiene
fuerza de ley para su cumplimiento, siempre y cuando no afecte la
seguridad nacional, el orden jurídico de la República o los derechos de
terceros u otras regiones.
CAPITULO 3:
FINANCIAMIENTO Y PRESUPUESTO
REGIONAL
Normas de
Desarrollo Constitucional:
Artículo 18.- El financiamiento de las Regiones se sustenta en:
1.- Sus bienes e
ingresos propios
2.- Los impuestos
cuyo rendimiento total o parcial le sea cedido mediante ley.
3.- Las
transferencias presupuestales del Gobierno Central.
4.- Los recursos
que les correspondan por concepto de canon, de acuerdo a ley.
5.- Los recursos
asignados del fondo de compensaciones Regional.
6.- El monto no
ejecutado de las transferencias presupuestales del Gobierno Central
correspondiente al año anterior.
7.- Los créditos
internos y externo que obtengan, de acuerdo a ley.
8.- Los demás
determinados por ley.
Artículo
19.- El presupuesto
general de la República consignará una transferencia no menor del veinte
por ciento (20%) en favor de las Regiones del total previsto de ingresos
públicos. Meta que se logra en un período de cinco años a partir del
funcionamiento de los Gobiernos Regionales.
Artículo
20.-
El fondo de
Compensación Regional se crea por la ley, tiene por finalidad reducir los
desequilibrios económicos entre las regiones y Lima, comprende una
proporción de los impuestos que gravan el consumo de bienes y prestación
de servicios (IGV excepto importaciones) y la renta, que gradualmente debe
llegar hasta el treinta por ciento (30%).
Artículo
21.-
El fondo de
Compensación Regional se distribuirá entre las regiones en la forma
siguiente:
- Cincuenta por
ciento (50%) de acuerdo al volumen de población y la extensión
territorial.
- Cincuenta por
ciento (50%) de acuerdo a la atención de necesidades sociales básica y
del índice de desarrollo humano establecido por PNUD.
CAPITULO 4:
ORGANOS REGIONALES
Referencia
Constitucionales:
Art.
198: La estructura
organizada de las regiones y sus funciones específicas se establecen por
ley orgánica. Son las máximas autoridades de la Región el Presidente y
el Consejo de Coordinación Regional. El presidente de la Región es
elegido por sufragio directo por un período de cinco años. Puede ser
reelegidos. Su mandato es revocable, pero irrenunciable. Goza de las
prerrogativas que le señala la ley. El consejo de Coordinación Regional
está integrado por el número de miembros que señala la ley. Los
alcaldes provinciales o sus representantes son, de pleno derecho, miembros
de dicho Consejo.
Normas
de Desarrollo Constitucional:
Artículo
22.-
Son órganos de
gobiernos de la región: el consejo de Coordinación Regional y la
Presidencia de la región.
Artículo
23.- El Consejo de
Coordinación Regional es el órgano deliberativo, normativo y
fiscalizador integrado por los Alcaldes provinciales del ámbito de la
región y los Alcaldes distritales elegidos por la Asamblea de Alcaldes
distritales de cada provincia de la región.
Artículo
24.- La presidencia de
la Región tendrá un presidente y dos vice-presidentes elegidos junto con
el presidente en lista única.
Artículo 25 .- La presidencia de
la Región para el ejerccio de sus funciones y atribuciones ejecutivas
cuenta con el Consejo Ejecutivo Regional, órgano ejecutivo, presidido por
el Presidente regional e integrado por los secretarios regionales,
designados por el presidente.
Artículo
26.- Los secretarios
Regionales son los encargados de las Secretarías Regionales, las que
ejercen las funciones regionales sectoriales e intersectoriales, de
acuerdo a la naturaleza de su respectiva orientación, realidad y
situación de cada Región:
a) Planificación
y Presupuesto
b) Desarrollo Productivo
c) Desarrollo Humano, Social y Cultural
d)
Acondicionamiento Territorial, Recursos Naturales y Medio ambiente
Artículo 27.- Las secretarías
Regionales estén conformadas por las representaciones ministeriales
regionales respectivas en calidad de miembros de las mismas. La ley de
reestructura del poder Ejecutivo precisará las funciones y atribuciones
ministeriales que se descentralizarán de tal modo que se garantice el
eficaz y eficiente funcionamiento de las Secretarías Regionales en
concordancia con los lineamientos nacionales de las políticas
sectoriales.
Artículo
28.- El Consejo de
Coordinación Regional para ejercer su función Planificadora de la
promoción del desarrollo regional y propiciar la concertación
pública-privada creará:
1. Un órgano
técnico de planeamiento estratégico regional que brindará soporte
metodológico e informativo para el planeamiento estratégico provincial y
regional, así mismo será responsable del Banco Regional de datos y
proyectos.
2. Un órgano
consultivo de planificación concertada regional denominado Consejo
Consultivo de Desarrollo Regional, presidido por el presidente Regional e
integrado por los representantes de las instituciones privadas que tienen
cobertura por lo menos provincial.
3. Consejos
consultivos especializados, según los sectores considerados prioritarias
a promover.
Artículo
29.- El presidente
Regional es el titular del respectivo Pliego Presupuestal. Le corresponde
exponer y concertar el Programa de Inversiones, en lo que corresponda,
ante el Consejo de Ministros en las reuniones anuales con los presidentes
Regionales convocadas para dicho fin por el Primer Ministro.
Artículo
30.- Cada
Región en uso de su autonomía define su organización
interna.
TITULO IV
DE LAS MUNICIPALIDADES
CAPITULO 1:
NATURALEZA, FINALIDAD Y
COMPETENCIAS
Art. 191: Las
municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a
ley, son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política,
económica y administrativas en los asuntos de su competencia.
Art. 192: Las
Municipalidades tienen competencia para:
1.-
Aprobar su
organización interna y su presupuesto
2.- Administrar sus
bienes y rentas
3.- Crear,
modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios licencias y derechos
municipales
4.- Organizar,
reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su
responsabilidad
5.- Planificar el
desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes
y programas correspondientes
6.- Participar en
la gestión de las actividades y servicios inherentes al Estado, conforme
a ley, y
7. Las demás que
determine la ley
Normas de
Desarrollo Constitucional:
Artículo 31.- La municipalidades
como órganos de gobierno local emanan del mandato popular. Tienen por
finalidad fomentar el bienestar de los vecinos y promover, con la
participación de la población, igualdad de oportunidades, condiciones
adecuadas de hábitat y producción local que favorezcan el desarrollo
integral y armónico de las circunscripciones de su jurisdicción.
Artículo 32.-
Las
Municipalidades tienen personería jurídica de derecho público y
patrimonio propio.
Artículo 33.-
Las
Municipalidades tienen autonomía política, económica y administrativa
en las materias que señala la Constitución y las que determine la Ley
Orgánica de Municipalidades.
Artículo 34.-
Las
Municipalidades Provinciales son además competentes para:
- Aprobar y
ejecutar el Plan de Desarrollo Provincial en concordancia con el Plan
de Desarrollo Regional.
- Regular y
pronunciarse sobre el ordenamiento y acondicionamiento territorial de
su circunscripción sobre la base del Plan provincial respectivo;
- Prestar
directamente los servicios comunes de las municipalidades de su
jurisdicción en correspondencia con el Plan de Desarrollo Provincial;
- Organizar el
sistema de planificación provincial municipal concertada con los
Concejos Municipales Distritales de su jurisdicción.
Artículo 35.-
La Municipalidades
Distritales, incluida la Municipalidad Provincial en su respectivo ámbito
Distrital, son además competentes para:
- Aprobar y
ejecutar el Plan de Desarrollo Distrital en concordancia el Plan de
Desarrollo Provincial.
- Decidir la
concesión, venta, alquiler, protección y uso de los recursos naturales
renovables ubicados en su jurisdicción en concordancia con el Plan de
ordenamiento y acondicionamiento territorial provincial y la normatividad
vigente sobre el particular.
- Ejecutar la
política social en su ámbito.
Artículo 36.-
La Ley Orgánica
de Municipalidades considerará regímenes especiales para las
municipalidades metropolitanas, distritales rurales y distritales ubicados
en la frontera.
CAPITULO 2:
FINANCIAMIENTO MUNICIPAL
Referencias
Constitucionales:
Art. 193: Son bienes y
rentas de las municipalidades:
1.- Los bienes e
ingresos propios
2.- Los impuestos
creados por ley a su favor
3.- Las
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos de su competencia,
creados por su concejo
4.- Los recursos
asignados del Fondo de Compensaciones Municipal que se crea por ley según los
tributos municipales
5.- Las
transferencias presupuestales del Gobierno Central
6.- Los recursos
que les correspondan por concepto de canon
7.- Los demás
recursos que determine la ley
Normas de
Desarrollo Constitucional:
Artículo 37.- Son bienes y
rentas de las municipalidades los que determina la constitución, la
presente ley y la Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo 38.-
Son además rentas
de las municipalidades distritales los ingresos provenientes del ejercicio
de su derecho de propiedad de los recursos naturales renovables ubicados
en su distrito.
Artículo 39.-
El Fondo de
Compensación Municipal se incrementará progresivamente en cada ejercicio
presupuestal de manera tal que en el período de 5 años contados a partir
de la vigencia de la presente ley, alcance no menos del 20% del total de
ingresos provenientes de la aplicación de los tributos nacionales.
Artículo 40.-
El Fondo de
Compensaciones Municipal se destina a inversiones en por lo menos un
ochenta por ciento (80%)
Artículo 41.-
El Fondo de
Compensación Municipal Provincial destinado a inversiones será
priorizado por la Asamblea de Alcaldes Distritales en por lo menos un 20%
de su valor total a proyectos de cobertura pluridistrital. Este artículo
tiene como supuesto el cumplimiento de lo determinado por el artículo 39
de la presente ley.
CAPITULO 3:
ORGANOS MUNICIPALES
Referencias
Constitucionales:
Art. 191: (...) Corresponden
al concejo las funciones normativas y fiscalizadores; y a la alcaldía,
las funciones ejecutivas.
Normas de
Desarrollo Constitucional:
Artículo 42.-
El Alcalde y el
Concejo Municipal, compuesto por los regidores, son las máximas
autoridades de la municipalidad. Al primero, corresponden las funciones
ejecutivas, al segundo las funciones normativas y fiscalizadoras.
Artículo 43.- La Asamblea de
Alcaldes distritales de la provincia presidido por el alcalde provincial
constituye un órgano de planeamiento estratégico provincial cuya
finalidad es aprobar el Plan de Desarrollo Estratégico Provincial y el
Plan de Inversiones Municipales anual correspondiente. Asimismo tiene
competencia exclusiva para elegir al alcalde Distrital que los
representará junto alcalde provincial en el Consejo de Coordinación
Regional.
Artículo 44.-
El Concejo
Municipal está integrado por el número de regidores que establezca la
Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo 45.-
La participación
de los vecinos en la gestión municipal es un derecho constitucional y se
ejerce individualmente y colectivamente a través de organizaciones
ciudadanas y otras personas jurídicas. Las municipalidades promueven
dicha participación, respetando la respectiva autonomía, en la gestión
local, en la formulación y ejecución de los planes y programas
municipales así como en las decisiones sobre aspectos fundamentales de la
vida local. La ley orgánica establece las modalidades y mecanismos de
participación directa e indirectamente.
Artículo 46.-
La estructura
organizativa básica y las funciones de las municipalidades se establece
en la Ley Orgánica de Municipalidades. Cada Municipalidad en ejercicio de
su autonomía define su organización interna.
TITULO V
ASPECTOS NORMATIVOS Y RELACIONES
INTERINSTITUCIONALES
CAPITULO UNICO
Referencias
Constitucionales:
Art. 197: (...) Las regiones
apoyan a los gobiernos locales. No los sustituyen ni duplican su acción
ni su competencia.
Art. 199: Las regiones y las
municipalidades rinden cuenta de la ejecución de su presupuesto a la
Contraloría General de la República. Son fiscalizadas de acuerdo a ley.
Normas de
Desarrollo Constitucional:
Artículo 47.- Las
regiones y las municipalidades mantienen relaciones de cooperación y
coordinación permanente con el Poder Ejecutivo entre si en forma
recíproca. Asimismo pueden celebrar contratos entre sí y con cualquier
sector u organismo del Gobierno Central para fines específicos.
Artículo 48.-
También mantienen relaciones con el Poder Legislativo en asuntos
legislativos y de fiscalización que son de su competencia. La ley
Orgánica de Presupuesto se formula con el criterio descentralista y con
respecto de la autonomía de las regiones y las municipalidades en la
formulación, aprobación y ejecución de sus presupuestos.
Artículo 49.- El
consejo de Ministros se reúne ordinariamente por lo menos semestralmente
con los presidentes regionales a fin de tratar asuntos de interés
interregional y establecer mecanismos de cooperación y financiamiento de
estudios, proyectos y obras de carácter interregional.
Artículo 50.-
Para que la política sectorial que emitan los ministerios sea de
cumplimiento obligatorio para el Consejo de Coordinación Regional, ésta
deberá estar contenida en una disposición de carácter general. Las
normas que emanan del gobierno central sobre las actividades y servicios
transferidos a las regiones y municipalidades, son de observancia y
cumplimiento obligatorios.
Artículo 51.- La
regiones emiten decretos y resoluciones de Consejo de Coordinación
Regional y presidencia regional. Las Municipalidades emiten decretos y
resoluciones de alcaldía, ordenanzas, Edicto y Acuerdos de Concejo
Municipal. Los dispositivos de interés general se publican
obligatoriamente en el diario oficial "El Peruano" o en del
diario encargado de las publicaciones oficiales del lugar.
Artículo 52.- Los
conflictos de competencia entre el Gobierno Central, las regiones o los
gobiernos locales se someten al Tribunal Constitucional.
Artículo 53.- Las
regiones y la municipalidades se rigen por las normas del Sistema Nacional
del control y son fiscalizados por la Contraloría General de República,
por sus órganos internos de control, y por los organismos que ejercen
funciones fiscalizadoras por mandato constitucional o legal. Asimismo
rinden cuenta de su ejecución presupuestal ante la Contraloría General
de la República y demás entidades que señale la ley.
TITUL0 VI
DEL PROCESO GRADUAL DE LA
DESCENTRALIZACION
CAPITULO UNICO
Artículo 54.- El
poder Ejecutivo presentará al Congreso de la República los proyectos de
ley modificatorios o sustitutorios de las leyes que rinden la actividad
pública y regulan los sectores de la actividad económica y social a fin
de definir las competencias que son de reserva del Poder Ejecutivo y las
que corresponden a las regiones y a las municipalidades.
Artículo 55.- El
poder Ejecutivo presentará al Congreso la formulación del Proyecto de
Ley de Descentralización del Ingreso y Gasto fiscal.
Artículo 56.- El
Congreso de la República aprueba las siguiente leyes y según orden de
prioridad:
1.- Ley
orgánica de Regiones.
2.- Ley
orgánica de Municipalidades.
3.- Leyes de:
-- Financiamiento de las regiones,
--
Canon,
--
Fondo de compensación de Regional e Inversión pública.
4.- Ley
de conformación de regiones
5.- Ley
de reestructuración del Poder Ejecutivo
6.- Ley
de Descentralización Fiscal
7.- Ley
de ordenamiento territorial
8.- Ley
de Descentralización del Poder Judicial.
Artículo 57.- El
proceso de descentralización se desarrolla de manera gradual y por
etapas:
1. Etapa de
difusión normativa (Ley Marco de Descentralización, Proyectos y leyes
orgánicas de regiones y municipalidades.
2. Etapa de
conformación de las regiones
3. Etapa de
instalación de los órganos regionales
4. Etapa de
fortalecimiento institucional de regiones y municipalidades.
TITULO VII
DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y
COMPLEMENTARIAS
Primera.- Las
normas legales comprendidas en el Artículo 57 tienen prioridad en la
agenda del Congreso de tal modo que el 31 de diciembre de 1998, fecha
límite, inicien sus funciones los gobiernos regionales regulados por la
presente Ley Orgánica de Regiones.
Segunda.- Se
constituye la Dirección General de Descentralización como órgano de
línea de la Presidencia del Consejo de Ministros para coordinar con los
Gobiernos Regionales en la etapa de constitución y consolidación de los
mismos. Asimismo, se encargará de propiciar programas de Asistencia
Técnica y Capacitación a los gobiernos regionales.
Tercera.- Hasta
que no entren en funciones los gobiernos regionales, los Consejos
Transitorios de Administración Regional crearán una instancia consultiva
de los Planes de Desarrollo y de Inversión regional conformada por los
alcaldes provinciales de la región. Asimismo los organismos nacionales
dependientes de los Ministerios están obligados a coordinar sus planes,
programas y proyectos con los Consejos Transitorios de Administración
Regional y los Concejos Municipales Provinciales.
Cuarta.- Las
elecciones regionales y municipales se efectúan de preferencia en la
misma fecha. Pueden haber elecciones regionales parciales en caso no
hubiera concluido la creación de todas las regiones. Las elecciones
complementarias se efectúan solo para complementar el período del
mandato.
Quinta.- En
armonía con lo establecido en los artículos 35 y 38, la ley de Recursos
Naturales establecerá que las municipalidades distritales y las
municipalidades Provinciales en el ámbito del distrito capital son
propietarias de los recursos naturales renovables ubicados en el distrito
que no sean de propiedad privada a la fecha de vigencia de la presente
ley.
Sexta.- Las
empresas tendrán sede fiscal en la respectiva región (es) que operen.
Séptima.- Las
regiones y las municipalidades mientras se realice la reestructuración
del Poder Ejecutivo y entre vigencia la Ley de Descentralización Fiscal
puede suscribir convenios con la Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria (SUNAT) y Superintendencia de Administración
de Aduanas (SUNAD) orientados a mejorar la fiscalización y recaudación
de los tributos que estas últimas administran. Las mejoras en
recaudación revertirán en beneficio de las regiones y las
municipalidades respectivas.
SECCION SEGUNDA
EXPOSICION DE MOTIVOS
I FUNDAMENTACION
Centralización
económica y Centralismo Político
Las políticas
proteccionista y librecambista que se han ido alternando en nuestra
historia reciente no han modificado el carácter centralista del Estado y
de desarrollo económico nacional. El centralismo es un problema crónico
en el Perú y sus efectos en el tiempo agudizan el desequilibrio
generalizado entre la capital del país y el interior, entre las capitales
de la costa y el interior del país, entre las urbes y sus entornos
rurales.
La centralización
económica, se evidencia en el grado de concentración del Producto Bruto
Interno Nacional y de la administración fiscal:
— Lima y Callao,
con apenas el 2.7% de la superficie nacional y contando con el 31.9% de la
población total, concentrada el 52.5% del PBI global 1993.
— Lima y Callao,
con apenas el 9.3% del PBI primario, concentra el 53.4% del PBI
industrial, industrialización que insume gran parte de las materias
primas y divisas producidas en el interior del país.
— Los flujos
mercantiles-financieros tienden a centralizarse debido a la concentración
productiva-industrial y de servicios en Lima: Las inversiones tienden a
concentrarse en Lima y la costa; las relaciones entre Lima con las
regiones entre las ciudades y sus entornos rurales son asimétricas.
— Entre el 85% y
90% de los tributos son recaudados en Lima pese a que en ella sólo se
genera el 50% al 55% de la tributación efectiva.
— No hay
política del gasto público: el 45% del gasto público en promedio es
efectuado en Lima.
— El centralismo
político se evidencia en el grado de concentración del poder y de las
decisiones políticas en el nivel central de gobierno.
— Los
representantes al Congreso de la República con elegidos por distrito
electoral único lo que garantiza una fuerte representación de la capital
en desmedro de la representación política regional.
— Los organismos
centrales del Poder Ejecutivo deciden, unilateralmente y sólo en función
de las prioridades nacionales, la mayor parte de las políticas y las
inversiones sectoriales a ejecutarse en las circunscripciones municipales
de las 192 provincias y 1808 distritos del ámbito nacional que presentan
una heterogeneidad de potencialidades y necesidades de desarrollo.
— No existe un
organismo intermedio de gobierno entre la escala local y la escala
nacional: Los actuales Consejos Transitorios de Administración
Regional(CTAR) no cuentan con autonomía política, económica ni
administrativa, son dependencias del Ministerio de la Presidencia.
— Las decisiones
y la administración de los ingresos y gastos fiscales están
centralizadas______.
— Las
asignaciones del Presupuesto Público a las municipalidades y los CTAR
suman cerca del 27% del total nacional.
— Desde 1992 se
han multiplicado las entidades del Poder Ejecutivo de inversión social y
económica en desmedro de las competencias municipales.
—
Centralización económica y centralismo político convergen reproduciendo
desigualdad territorial de oportunidades para el desarrollo, ineficacia e
inequidad del sistema político nacional.
— Concentración
de pobreza en la mayoría de las provincias del interior. De allí la
migración rural hacia la capital del país, las ciudades de la costa y
las capitales departamentales o provinciales. La pobreza predomina en los
departamentos con mayor población rural, menor PBI global, mayor
extensión territorial y mayor número de distritos. De los 24
departamentos del país, 14 son pobres y muy pobres; de las 192
provincias, 138 son pobres y muy pobres, de acuerdo a la clasificación
oficial. Estos 14 departamentos tienen una población rural que constituye
más del 39% de su población departamental; salvo una excepción, tienen
un PBI global menor al 2.5% de aporte al PBI nacional. A su vez, la
población que tiene menores ingresos, frecuentemente concentrada en los
departamentos de la sierra, tributan una mayor proporción de sus ingresos
y a estos departamentos les corresponde los menores valores de gasto
público.
[Las referencias
del PBI se han elaborado en base a datos de "Anuario
Estadístico" Perú en números 1995" (Webb y Fernández 95) Véanse los anexos y 1
y 2 para mayores referencias. Las correspondientes al gasto e ingreso
fiscal son tomadas de "descentralización fiscal para el desarrollo
regional." (Gonzáles de Olarte 1994)]
Ineficacia de las
políticas nacionales sectoriales y de las acciones de los organismos de
administración intermedia para promover progreso económico e
integración departamental. Prevalece la priorización de "lo
nacional" desde una visión de arriba hacia abajo y con un enfoque
único para una realidad regional macadamente heterogénea en necesidades
y posibilidades. Prevalece el clientelismo político y la presión
tecnocrática fiscal sobre el planeamiento estratégico presupuestal
descentralizado en la asignación de recursos. Prevalece la dependencia
financiera de los CTAR y de las municipalidades respecto al gobierno
central. Los múltiples organismos del gobierno central y los CTAR
ejecutan inversiones casi sobre lo mismo, en los mismos ámbitos, sin
sujeción a una estrategia de desarrollo regional claramente definida.
Prevalece la descoordinación de la autoridad sectorial sobre la regional
y la municipal, de la autoridad regional sobre la municipal y de la
municipalidad provincial sobre la distrital. Prevalece el divorcio entre
el sector público y el sector privado sobre la necesaria concertación
para promover la inversión privada regional y local.
Deslegitimación
de las municipalidades como órganos de promoción del bienestar ciudadano
y de desarrollo local por la transferencia de sus competencias a entidades
del gobierno central y por la escasez relativa de ingresos propios.
Situación que tiene graves consecuencias en el caso de las
municipalidades rurales. Éstas imposibilitadas de aumentar recursos
propios tienen que hacer frente a las demandas de poblaciones que tienen
los mayores niveles de pobreza y el mayor riesgo de desastres naturales, y
por otra parte, depender de las entidades nacionales o regionales para que
ejecuten proyectos sociales o de infraestructura en sus distritos.
El centralismo
constituye pues un fenómeno complejo e integral en el país. Abarca y
comprende múltiples aspectos interrelacionados. Cada uno de ellos es
simultáneamente causa y efecto de otros. Por lo tanto, las soluciones al
problema del centralismo y la concentración no pueden plantearse aislada
e independientemente, sino por el contrario, dentro del contexto de una
política integral de descentralización, que constituye la única
posibilidad efectiva y realista de obtener resultados.²
Naturaleza y
Propósito de la descentralización
La
descentralización política-territorial es un instrumento estratégico
para la promoción del desarrollo nacional desde las regiones y las
municipalidades en el marco del Estado unitario e indivisible y de una
economía social del mercado.
La gran falla de
las antiguas políticas nacionales de desarrollo regional concebidas,
diseñadas y aplicadas en forma verticalista tecnocrática y vinculadas a
un modelo económico cuya agonía está en curso, era pensar el desarrollo
desde arriba hacia abajo, desde el centro hacia la periferia, desde Lima
hacia las provincias y de considerar el territorio como una sumatoria de
recursos naturales y físicos dejando de lado las capacidades que tienen
los actores regionales, las instituciones y las empresas para impulsar la
transformación de ámbito en que viven, intercambia, crecen humana,
intelectual y profesionalmente.
Existe un nuevo
orden mundial que favorece el despegue económico de las regiones capaces
de desarrollar ventajas competitivas sistémicas y una nueva situación
nacional favorable a la estabilidad del entorno macroeconómico, jurídico
y político. La descentralización política-territorial.
_
Se ha legitimado
como reforma necesaria para garantizar la eficacia y eficiencia del
régimen gubernamental y favorecer tanto la participación ciudadana como
la concertación pública-privada. El crecimiento económico con equidad,
sostenibilidad ambiental y en democracia es un desafío nacional, regional
y local a encarar desde un régimen de gobierno descentralizado.
La
descentralización por su naturaleza constituye una reforma integral del
Estado único e indivisible necesaria para promover el desarrollo regional
nacional y fortalecer el régimen democrático de gobierno en todo el
territorio nacional. Una reforma que comprende el establecimiento de tres
niveles de gobierno- central, regional y local-que orientan el desarrollo
nacional descentralizado, y que al mismo tiempo corresponden a una escala
de intervención territorial y representación gubernamental.
Interpretación
legítima que se desprende del contenido y la consistencia directriz de
las principales normas constitucionales sobre el particular.
— El gobierno de
la república del Perú es unitario, representativo y descentralizado
(artículo 43). El poder del Estado emana del pueblo (Art. 45)
— El Estado
orienta el desarrollo del país y actúa principalmente en las áreas de
promoción e infraestructura.
— La
descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el
desarrollo integral del país (Art. 188)
— Las
municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas son órganos
de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Los alcaldes y los
regidores son elegidos por sufragio directo (Art. 191)
— Las regiones
tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de
su competencia (Art. 196) El presidente de la región es elegido por
sufragio directo y los alcaldes provinciales son de pleno derecho miembros
del consejo de coordinación regional (Art. 198)
— Las regiones
apoyan a los gobiernos locales, no los sustituyen ni duplican su acción
ni su competencia (Art. 197)
Entonces lo
sustancial del proceso de descentralización es la transferencia de
capacidades políticas, económicas y administrativas del gobierno central
a las regiones y las municipalidades par que ejerzan con eficacia,
eficiencia y democracia sus funciones de gobierno en sus respectivas
circunscripciones. Es este proceso de transferencia el que debe regular y
orientar la Ley Marco de Descentralización, en tanto ley base de
desarrollo constitucional sobre la cual se elaboran otras leyes
orgánicas. La asignación general de competencias por mandato
constitucional constituye un derecho que tiene que concretar esta ley
necesariamente para que las leyes orgánicas puedan normar las
especificidades que le corresponden. Por tanto la asignación general de
competencias regionales y municipales no puede estar sujeta a experiencias
de regiones piloto ni a requisitos previos acreditar ante un organismo del
gobierno central.
Ley Marco de
Descentralización y Desarrollo Nacional desde abajo
La ley Marco de
Descentralización establece las normas generales que orientan el proceso
de descentralización del país y regulan, en forma general, su ejecución
integral- en lo político, económico y administrativo-a nivel nacional,
regional y local.
Establece la
naturaleza general de las reformas políticas, económicas y
administrativas que garanticen el fortalecimiento del gobierno central
como organismo rector estratégico del desarrollo nacional
descentralizado, la creación de las regiones como espacios de desarrollo
y gobierno democrático intermedio y el fortalecimiento de las
municipalidades como órganos de gobierno local y células básicas de
democracia representativa. Involucran también relaciones estructurales de
estos tres niveles de gobierno que garanticen la concertación del
planeamiento estratégico presupuestal global del nivel central con el
regional y del regional con el municipal así como la integración del
planeamiento estratégico sectorial nacional al planeamiento estratégico
global regional.
Es esa perspectiva
es de importancia estratégica que se pronuncie en particular sobre la
distribución de competencias exclusivas y compartidas entre los niveles
de gobierno, más que definir sus categorías y los principios para su
asignación. Así como nuevas relaciones entre ellos para el planeamiento
estratégico de la promoción del desarrollo, el ordenamiento territorial
y la inversión pública. Es preciso estructurar ejes de poder: gobierno
central-gobierno-regional-concejo provincial-concejo distrital que
ofrezcan una sólida coherencia de objetivos, sin que unos invadan a otros
y sin que cada uno deje de realizar las funciones asignadas a su nivel.
La constitución
establece que corresponde a las regiones, dentro de su jurisdicción, la
coordinación y ejecución de los planes y programas socio-económicos
regionales, así como la gestión de actividades y servicios inherentes al
Estado, conforme a ley (Art. 197) y a las municipalidades el planificar el
desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes
y programas correspondientes, así como participar en la gestión de las
actividades y servicios inherentes al Estado, entre otras competencias,
conforme a ley (Art. 192) Es decir, regiones y municipalidades constituyen
escalas territoriales de gestión gubernamental.
Al mismo tiempo,
al establecer que los Alcaldes Provinciales son miembros del Consejo de
Coordinación Regional asegura la necesaria articulación del
planeamiento, ordenamiento, inversión y gestión pública provincial con
el regional. También deja abierta la posibilidad de integrar otros
miembros en su seno. La participación de un número igual de alcaldes
distritales elegidos en la Asamblea de Alcaldes distritales de las
respectivas provincias permitiría la representación de la periferia
distrital provincial. Asimismo la institucionalización de la Asamblea de
Alcaldes Distritales como órgano de decisión del Plan de Desarrollo
Estratégico Provincial y del Plan de Inversiones anuales aseguraría la
necesaria articulación del gobierno local con el provincial.
Asimismo para
propiciar un ordenamiento territorial desde los distritos y compensar la
menor capacidad de captación de recursos propios de sus respectivas
municipalidades es importante que se otorgue a las municipalidades
distritales propiedad y manejo de la integridad de los recursos naturales
renovables (tierra, agua y bosque) dentro de su ámbito. Es evidente que
dicha norma favorecerá a los municipios rurales tan venidos a menos.
Por primera vez,
las autoridades distritales aprenderán a proteger al ámbito de su
distrito y aplicar una política sostenible al uso de los recursos
naturales. Pero también podrán gestionar estos recursos naturales
incluyendo los ingresos provenientes de su venta, alquiler u otro tipo de
transacción en el presupuesto municipal; preparando así los servicios
brindados a la población y ampliando la capacidad de inversión del
municipio en proyectos de desarrollo. La competencia Municipal como
adjudicataria de terrenos eriazos susceptibles de uso urbano y forestal es
indispensable para crear la fuente de recursos propios municipales a
partir también de poner en el mercado los recursos naturales renovables
en el marco de un planeamiento local multisectorial distrital y
provincial.³
La delimitación
de competencias y recursos entre los tres niveles de gobierno lleva
necesariamente a una reestructuración del Poder Ejecutivo.
Esta debe ser
establecida en términos generales por la ley marco de Descentralización
de tal modo que las entidades ministeriales centren su función en la
definición de las políticas sectoriales nacionales y normatividad macro
respectivas, las que constituirán referencias imprescindibles para la
participación de sus direcciones regionales en le planeamiento
estratégico regional a largo, mediano y corto plazo, en su calidad de
miembros de las secretarías regionales que integran el Consejo Ejecutivo
Regional presidido por el presidente regional, Reestructuración que
incluye a los ministros de Defensa Nacional, Relaciones Exteriores,
Economía y Finanzas de competencia exclusiva del gobierno central.
También llevan
necesariamente a la reformulación general del Presupuesto Público
Nacional de tal modo que se garantice que la estructura del Presupuesto
del sector público contiene dos secciones: Gobierno central e instancias
descentralizadas y que el presupuesto asigna equitativamente los recursos
públicos (Art. 77 de la Constitución) Así mismo establecer la necesaria
categorización de los proyectos de inversión pública nacional regional
y municipal a cargo de cada nivel de gobierno.
La
descentralización fiscal debe quedar establecida como otro componente
estratégico en el proceso de descentralización de tal modo que las
regiones y la Municipalidades tengan recursos propios sobre la base del
establecimiento de proporciones de determinados rendimientos tributarios a
su favor. A su vez los criterios de distribución del Fondo de
Compensaciones Regional entre las regiones deben estar normados para
asegurar una transparente redistribución y su monto global debe
corresponder al fin que está dirigido:
_
Brindar los recursos para impulsar el desarrollo económico
descentralizado necesario para superar la pobreza, más que constituirse
en un fondo de compensaciones de la misma.
La ley Marco de
Descentralización delimita la gradualidad de la implementación del
proceso especificando el orden y el tiempo máximo en que deben lograrse
las metas normativas y la implementación de las mismas (ley de
reestructuración del Poder Ejecutivo, leyes orgánicas de regiones y
municipalidades, ley de descentralización fiscal, ley de ordenamiento
territorial)
Una propuesta
legislativa desde el externo nor-oeste para el debate nacional
La aprobación de
una ley Marco de Descentralización que impulse una verdadera y efectiva
descentralización es un compromiso colectivo del gobierno, de las
municipalidades, del sector empresarial y las instituciones de la sociedad
civil y de todos los ciudadanos para hacer de nuestro país una patria de
todos los peruanos. Ningún interés político particular debe primar
sobre el interés general de todos los pueblos del Perú profundo.
En ese entendido
es que representamos una propuesta legislativa que incorpora los aportes
de tres proyectos de ley Marco o Básica de Descentralización,
recientemente publicados y de los participantes a los conversa torios
sobre "Gobiernos Locales, desarrollo y Descentralización"
realizados este año el 13 de febrero en Piura y el 28 de marzo en
Chulucanas.
Constituye un
esfuerzo desde el extremo nor-oeste del Perú por afirmar el carácter
consesual que debe primar en el debate y la aprobación de esta ley
estratégica para el desarrollo de los pueblos a lo largo y ancho del
país.
Con esta propuesta
convocamos a una interpretación amplia e integral del proceso de
descentralización. En la
elaboración de normas de desarrollo constitucional y en particular
tratándose del Capítulo que nos corresponde, es posible una
interpretación restrictiva de las normas constitucionales, en tanto estas
no precisan textualmente el carácter de gobierno regional que corresponde
a las regiones. Sin embargo sí le confiere características de tales:
autonomía política, económica y administrativa, representatividad
democrática de sus órganos de gobiernos y las trata como componentes del
gobierno unitario, representativo y descentralizado.
Esta
interpretación restrictiva se presenta nítidamente en el "Proyecto
de ley Básica de Descentralización"
- Las regiones son
reducidas a espacios territoriales de administración de servicios
públicos, de coordinación y planificación del desarrollo y de
ejecución de obras de infraestructura dentro de su circunscripción. No
se establecen las competencias que corresponden a la autonomía política,
económica y administrativa que les confiere la Constitución.
- El Consejo de
Coordinación Regional esta integrado además del Presidente y los
Alcaldes Provinciales, por los Secretarios regionales y los representantes
de los organismos sectoriales del poder Ejecutivo.
Con esta propuesta
convocamos a una afirmación no restrictiva sino prudente de la
gradualidad del proceso permanente de descentralización. Se trata de
precisar la naturaleza de cada etapa y de establecer los límites de
tiempo respectivos de tal modo que garanticen coherencia así como
eficacia, eficiencia y democracia del proceso de transferencia y de su
consolidación.
Dicho proceso para
iniciarse requiere una primera etapa de carácter normativo al nivel de
leyes de desarrollo constitucional (Ley Marco de Descentralización y
Leyes Orgánicas); a la que sucede una etapa de conformación de regiones,
de carácter ejecutivo previa aprobación de normas específicas para
ello. Luego procede la instalación de los órganos regionales y su
funcionamiento organizado según las normas regionales en uso de su
autonomía. Finalmente la etapa prolongada de consolidación de regiones y
Municipalidades. En este proceso la gradualidad de la transferencia de
capacidad económica esta dada por la progresividad de la
descentralización fiscal.
Un esquema gradual
restrictivo prolongaría indefinidamente la asignación de competencias al
condicionarla, primero, a la ejecución de experiencias piloto, y luego, a
la presentación de requisitos técnicos previos a una Comisión Nacional
de Descentralización compuesta por miembros de Gobierno Central tal como
se afirma en el mencionado Proyecto de Ley en su definición de Etapa de
Experiencias Piloto y de Etapa de Nivelación. Asimismo un esquema
restrictivo de signo contrario propondría la inmediata transferencia
total y simultánea de las competencias y recursos, poniendo en riesgo la
viabilidad económica del proceso y a las regiones así precozmente
constituidas en una situación de vulnerabilidad política.
Con esta propuesta
convocamos a concertar un ordenamiento político y económico que
garantice gobernabilidad descentralizada. Las
normas constitucionales establecen relaciones de complementariedad y no de
duplicidad entre el Gobierno Central, las regiones y las Municipalidades,
así como la respectiva autonomía política, económica y administrativa.
Asimismo la necesaria participación ciudadana como derecho intrínseco a
tal condición.
Una normatividad
cauteladora de esta armonía, autonomía y democracia es imprescindible
para la estabilidad política. Por lo que la normatividad no debe
incorporar como sujetos receptores de competencias del proceso de
descentralización, además de las regiones y las municipalidades, y
demás organismos públicos distintos al Gobierno Nacional". Asimismo
afirmar con claridad que competencias tales como inversión pública en
infraestructura económica y social, política social, gestión ambiental,
actualmente en poder de organismos nacionales del Ejecutivo, es objeto de
descentralización.
Es imprescindible
la coherencia normativa con el diagnóstico de marginalidad estructural de
los ámbitos rurales. Para favorecer el necesario protagonismo de las
municipalidades distritales, la superación de las grandes desigualdades
de captación de ingresos propios entre municipios rurales y urbanos, así
como propiciar una gestión ambiental local sostenible en el marco de una
economía social de mercado no encontramos propuesta normativa alguna en
los tres Proyectos de Ley. Por lo que estamos proponiendo una norma que
consideramos estratégica para que las Municipalidades Distritales se
conviertan en la raíz de la Descentralización (Art. 38 y cuarta
disposición transitoria)
Esperamos con este
aporte de Propuesta Legislativa "Marco de Descentralización"
contribuir al debate pluralista y público de esta ley trascendental.
Piura, 10 de mayo
de 1996
GRUPO INICIATIVA:
Mario Alvarado
Tabacchi
Marlene Castillo
Fernández
Hernán Carrasco
Carrasco
Justo Eche Morales
Francisco Espinoza
Millones
Bernardo Haour
Hartman
Alberto Joo Chang
William León
Villavicencio
David Ordinola
Boyer
Bruno Revesz
Jorge Vera Tudela
Guembes
Anexo 1
Producto Bruto Interno Regional Según
Sector Económico 1993
Anexo 2
Perú: Indicadores
a Escala Departamental
Anexo 3
La Raiz de la
Descentralizacion
La situación.-
El carácter
centralista del Estado y del desarrollo económico nacional no ha sido
alterado en lo sustancial ni por las políticas proteccionistas ni por las
librecambistas que se han ido alternando en nuestra historia reciente.
En este contexto
subsiste la interpretación de que la administración pública o el
sistema político promueva en forma exclusiva el desarrollo, lo cual
involucra una cesión inaceptable de iniciativa al centralismo capitalino.
Así, los amigos,
los contactos en la capital, los viajes constantes a Lima son sin duda
más importantes e incluso más necesarios que la normatividad y la
planificación del desarrollo regional.
La consecuencia de
esta actitud es que prevalece la descoordinación de la autoridad
sectorial sobre la regional y la poca disposición a la concertación
entre la autoridad regional, los concejos municipales provinciales y los
distritales, por cuanto las instituciones y las autoridades solucionan sus
problemas de acuerdo a la efectividad de sus contactos. La construcción
de una dinámica de gobernabilidad democrática, descentralizada y eficaz
pasa pues por la necesaria renovación de la forma de gestión regional y
municipal. El ejercicio cabal de la autonomía correspondiente al gobierno
distrital, provincial, regional y central requiere una ley que defina
claramente las fronteras de atribuciones y responsabilidades.
Por otro lado, en
las actuales circunstancias, la modernización implica incorporar la
economía del mercado en todo el territorio nacional. Este es el credo
político del gobierno en la hora actual, pues bien, que se aplique en
todo el territorio nacional.
Los resultados de
nuestra investigación de planificación estratégica muestran muy
claramente las grandes vertientes a través de las cuales surgirá la
provincia: la educación y la descentralización. Dejaremos de lado por el
momento el tema de la educación y dedicaremos las observaciones que
siguen a aquello de la descentralización.
Es preciso
estructurar ejes de poder: gobierno central-gobierno regional-concejo
provincial-concejo distrital que ofrezcan una sólida coherencia de
objetivos, sin que unos invaden a otros y sin que cada uno deje de
realizar las funciones asignadas a su nivel.
Comenzaremos por
un análisis de base, la visión de la unidad económica administrativa
más pequeña de gobierno es el concejo distrital. La perspectiva
funcional de una Municipalidad Distrital urbanas es totalmente diferente a
la de una rural.
Los concejos
distritales rurales no ejercen actualmente control sobre su ámbito
territorial. Su problemática por la generación de recursos marca
fundamentales diferencias con la administración urbana. Un municipio
distrital de la sierra, la selva o la costa constituye un amplio espacio
de tierras con diversa vocación productiva y también niveles
diferenciados de riqueza en recursos naturales. Pero las autoridades
municipales no tienen facultad sobre la explotación de dichos recursos.
Lamentablemente el Ministerio de Agricultura, tampoco controla esta
explotación.
Al respecto, el
proyecto de Reglamento de ley N° 26505 denominada " Ley de
Tierras" establece que el único órgano competente para realizar
venta de tierras rústicas del Estado es la Comisión de Promoción de la
Inversión Privada (COPRI) La naturaleza permanente del proceso de
transferencia de la propiedad rural y la calidad coyuntural de la COPRI
hacen suponer que el Estado quiere establecer muy rápidamente la
normativa y echar las bases inmediatas a este importante proceso.
El distrito:
Célula del desarrollo
Como se puede
colegir la verdadera raíz de la descentralización está en otorgar a los
municipios mayores capacidades en brindar los servicios adecuados a las
necesidades de desarrollo de las poblaciones de su ámbito y eso supone
una mayor capacidad de captación de recursos. Al lado de otras
competencias, contribuirá a esta mayor capacidad otorgar a los concejos
distritales rurales propiedad y manejo de la integridad de los recursos
naturales renovables (tierra, agua y bosque) dentro de su ámbito.
Es una decisión
del Ministerio de Agricultura a través de la acción del Proyecto
Especial de Titulación de Tierras (PETT) impulsar la titulación de las
propiedades con fines de incorporarlas al mercado. Para cumplir sus
objetivos, el trabajo del PETT debe realizar un catastro rural. Esto
implica delimitación de las propiedades, su ubicación en planos y su
registro en un padrón. El objetivo es extender títulos y registrar las
propiedades existentes.
Utilizando esta
información, puede establecer un padrón distrital de propietarios y
transferirse las tierras eriazas del Estado al gobierno municipal
distrital.
Mediante el
sistema de información geográfica (GIS) constituido por un programa
computarizado para la interpretación de imágenes satélite (GIS) pueden
incorporarse las áreas con propietarios así como los terrenos eriazos en
un documento (plano distrital configurado en la computadora) que puede ser
fácilmente actualizado con la información sobre transferencia de
propiedad, ventas y concesiones que otorgue la municipalidad.
Además el GIS
permite hacer con mayor precisión y menor tiempo una evaluación de la
vocación agrícola, forestal o de protección de los suelos del distrito.
Con estos
resultados la autoridad municipal podrá hacer una administración de los
recursos naturales de su distrito, las tierras eriazas y su protección
será de interés municipal y así los recursos naturales habrán sido
incorporados al mercado.
Toda esta
información requiere cierta estructura para instalarse, cierta capacidad
de personal especializada y disponibilidad de energía eléctrica. Los
concejos distritales municipales, por lo general, no disponen de alguno o
todos los requisitos mencionados; por lo tanto, se recomienda equipar en
primera medida al Concejo Provincial.
Éste a su vez
proporcionará a los distritales las listas catastrales y los planos de
ubicación de las propiedades en el distrito así como la capacitación
necesaria para la preparación de los documentos de cambios de propiedad
y/o concesión a nuevos propietarios que deben ser registrados en la
computadora.
Así los
requerimientos tecnológicos se cumplirían al nivel del Concejo
Provincial pero la información catastral que se genere será de la
propiedad de los concejos distritales los que a través de ellos,
conocerán los límites de las propiedades de los particulares y del
concejo.
Por primera vez,
las autoridades distritales aprenderán a proteger el ámbito de su
distrito y aplicar una política sostenible al uso de los recursos
naturales. Pero también podrán gestionar estos recursos naturales
incluyendo los ingresos provenientes de su venta, alquiler u otro tipo de
transacción en el presupuesto municipal; mejorando así los servicios
brindados a al población y ampliando la capacidad de inversión de la
municipalidad en proyectos de desarrollo.
De esta manera,
los concejos distritales ejercerán verdadera autonomía administrativa,
económica y política, garantizando a este nivel un verdadero ejercicio
de descentralización. Producida esta acción, la descentralización
entrará en un proceso irreversible.
En esa perspectiva
el ordenamiento del suelo en el ámbito provincial seguiría estando bajo
la competencia municipal tal como lo expresa la Ley Orgánica de
Municipalidades en el Art. 70:
"Las
Municipalidades Provinciales tienen las siguientes atribuciones:
1.
Formular, aprobar, ejecutar, supervisar: A)El Plan Integral de
Desarrollo Provincial. B) El Plan de Acondicionamiento Territorial
de la Provincia. C) Los Planes Urbanos o Planes de Desarrollo de
los agrupamientos humanos, previa coordinación con la municipalidad
respectiva (...)3. Usar de los terrenos de su propiedad y de los
que le fueron cedidos por el Estado para la vigencia de sus programas de
desarrollo, ya sea por cuenta propia, o mediante la adjudicación o
arrendamiento en pública subasta, a favor de personas naturales o
jurídicas que se comprometen a realizarlos (...) 7. Adjudicar a
terceros previa subasta pública los lotes de terrenos eriazos o
ribereños que le sean transferidos por el Estado. Asimismo, recepcionar,
calificar y tramitar entre los órganos competentes las solicitudes
particulares cobre los mismos".
El Plan de
Desarrollo Provincial así como el plan de acondicionamiento territorial
suponen una zonificación según el uso: Zonas residencias de expansión
urbana, Zonas de bosque (importantes territorios con graves problemas de
desertificación o contaminación ambiental), Zonas agrícolas y de uso
silvo-pecuario, zonas industriales con las respectivas áreas de
servicios, rutas de uso público en áreas sujetas a concesión minera o
de otro uso privado.
Dicha competencia
municipal no puede cabalmente ser ejercida por las dificultades prácticas
que la traban: algunos ministerios mantienen en su poder áreas reservadas
que desconoce la municipalidad (tierras de uso minero por el Ministerio de
Energía y Minas; tierras erizas agrarias por el Ministerio de
Agricultura; eriazas y ribereñas, susceptibles de uso urbano, por el
Ministerio de Transportes y Vivienda; tierras de uso militar por el
Ministerio de Defensa) No existe ninguna norma que obligue a los
ministerios a informar sobre los planes territoriales sectoriales, menos
aún que obligue a una coordinación con la municipalidad sobre los
mismos. La Municipalidad sólo se informa cuando su solicitud de
adjudicación de terreno en cuestión es denegada. Asimismo se hace
necesario normar las coordinaciones y concertación entre la Municipalidad
y la Comunidad Campesina en la elaboración y ejecución de los planes de
desarrollo comunal de manera que se enmarquen dentro del plan de
acondicionamiento territorial provincial o distrital.
La competencia
Municipal como adjudicataria de terrenos eriazos susceptibles de uso
urbano y forestal es indispensable para crear la fuente de recursos
propios municipales a partir también de poner en el mercado los recursos
naturales renovables en el marco de un planeamiento local multisectorial.
Nuevas relaciones
entre los tres niveles de gobierno.
Ese proceso de
descentralización requiere activar relaciones de sinergia entre los tres
niveles de gobierno que fortalezca capacidades de planeamiento
estratégico gubernamental:
El gobierno
regional deberá obtener del gobierno central fundamentalmente dos cosas:
— La
globalización de la inversión sectorial en la Región y su nueva
priorización en función de un esfuerzo de planificación regional
dirigida a la apertura de los "cuellos de botella"
ancestralmente conocidos.
— Financiamiento
de un gran esfuerzo de educación convocando a concurso a las
universidades regionales, publicas y privadas. En particular nos parece
relevante programas de capacitación de alcaldes provinciales y
distritales, así como programas de administración pública de
funcionarios. El gobierno regional concedería becas a todos ellos para
cumplir las currículas respectivas.
Los
gobiernos locales deberán dar:
— Soporte de
información, dirección metodológica que favorezca el protagonismo
distrital.
— Facilitar la
síntesis de las prioridades del desarrollo en corto y mediano plazo.
En síntesis:
El distrito es
clave para el desarrollo. Para promover sus municipalidades deben tener
fuentes de recursos propios. Nuestra propuesta es que la ejecución del
proceso de concesión y/o venta de los recursos naturales renovables se
descentralice a escala municipal para que esta ejerza verdadero gobierno
sobre los mismos y genere una economía municipal sostenible, base de su
autonomía administrativa, económica y política. Esta es la verdadera
descentralización que debe ser garantizada por el nuevo ordenamiento
legal (Ley Marco de Descentralización y Leyes Orgánicas de Regiones y
Municipalidades)
Anexo
4
Comparativo de
los Proyectos de Descentralización
En lo relativo a
las regiones
Páginas 37 y 38
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